Hoe reguleer je fastfoodhoreca?

Niet eenvoudig

Omdat de Dienstenrichtlijn jurisprudentie aangeeft dat (horeca)vestigingen niet zomaar mogen worden beperkt is reguleren niet eenvoudig. Het inperken van fastfood is enkel mogelijk als dit aantoonbaar nodig is vanuit een dwingende reden van algemeen belang, zoals openbare orde, openbare veiligheid en borgen van vitale voorzieningencentra. Daarnaast moet worden aangetoond dat de inperking evenredig is en de overheid consistent handelt. Kortom; aangetoond moet worden vanuit welke doelstelling fastfood wordt geweerd, en in hoeverre de branchebeperking hieraan een zinvolle en evenredige bijdrage levert.

Twee doelstellingen voor regulering zijn relevant:

1. Gezondheid

Fastfood kán leiden tot overgewicht. Van de Nederlandse bevolking is 50% al te zwaar, vooral in de lagere sociale milieus met maatschappelijke problemen zoals kansenongelijkheid en lagere levensverwachting. Hierop kan in een bestemmingsplan niet worden gestuurd. Bestemmingsplannen kunnen horeca slechts beperkt reguleren, bijvoorbeeld op basis van horecatypen zoals lunchrooms, fastfood, en restaurants. Echter, de nieuwe Omgevingswet biedt uitkomst, omdat een gezonde leefomgeving is opgenomen als één van de hoofddoelen. De nieuwe wet ziet toe op een gezond leefmilieu, en nodigt uit om leefstijl en gezondheidsbevordering mee te nemen. Een kansrijke koppeling tussen gezondheid en ruimtelijke ontwikkeling.

2. Omgevingsimpact

Fastfoodzaken hebben veelal een andere impact op de omgeving dan bijvoorbeeld reguliere restaurants. Relevante omgevingsaspecten hierbij zijn aantal bezoekers per dag, piektijden, openingstijden, geur en verschijningsvorm. Op deze gronden mag fastfood worden geweerd op een locatie, indien deze omgevingsaspecten accuraat zijn opgenomen in de planologische beschrijving van de categorie ‘fastfood’.

In de praktijk zien we vaak discussies waarom restaurants wél en fastfood níet wordt toegestaan in een bestemmingsplan. Daarom moet dit onderscheid goed worden onderbouwd aan de hand van genoemde omgevingsaspecten. Maar vaak worden bepaalde omgevingsaspecten geïsoleerd, en als argument ingezet vóór of tegen een initiatief. Een rechter toetst echter wel integraal op alle relevante omgevingsaspecten.
Ook vanuit de Dienstenrichtlijn moet objectief worden bepaald of sprake is van fastfoodhoreca. Het is aannemelijk dat dit kan, vanwege de Dienstenrichtlijn jurisprudentie over de Amsterdamse toeristenwinkels (ECLI:NL:RVS:2018:4173). Hier speelde een soortgelijke definitiekwestie met betrekking tot een 'toeristenwinkel'. De Raad van State oordeelde dat een toeristenwinkel van andere winkels wordt onderscheiden aan de hand van een samenhangende uitstraling zoals reclame-uitingen, presentatie en assortiment. Voor fastfoodhoreca is een soortgelijke bepaling van toepassing. Ook hier biedt de nieuwe Omgevingswet uitkomst. Het integraal afwegen van alle belangen uit de leefomgeving staat daarin centraal.

Lastig, maar noodzakelijk

We zien dat gemeenten het lastig vinden ‘hard’ te sturen op gezondheid in de omgevingsplannen die nu worden opgesteld. Toch is het noodzakelijk hiermee een goede start te maken, gericht op veelzijdige en ‘smaakvolle’ centra voor iedereen!

Auteurs:
Jan Carel Jansen Venneboer, senior adviseur horeca & leisure en Wanda Blommensteijn, jurist / senior adviseur omgevingsrecht.