Realistische horecavisies: reguleren én faciliteren!

Focus op realistische én uitvoerbare horecavisies

In de praktijk komen we dit te vaak tegen: een horecavisie als kwantitatief en allesbepalend document. Echter, de maakbare samenleving of horecastructuur bestaat niet. Te meer nu planologische regulering steeds meer beperkingen kent. Toch zien we veel populair geschreven horecavisies, opgesteld vanuit die maakbaarheidsgedachte. Maar die horecavisies hebben ambities die (planologisch) onhaalbaar en onuitvoerbaar zijn. De geschetste droombeelden worden nooit werkelijkheid. Met als gevolg: scheve verwachtingen, frustraties bij betrokken partijen, en kans op ruimtelijke procedures die beleidskeuzes betwisten en ambtelijke capaciteit en kosten vergen. 
BRO pleit daarom voor realistische en (planologisch) uitvoerbare horecavisies die uitgaan van kansen, maar die ook de beperkingen van het planologisch instrumentarium erkennen.  Hieronder volgt een realistische kijk op de horecavisie aan de hand van de standaard onderdelen.   

Waar staat de horeca nu? En hoe ontwikkelt het zich?

Dat is vaak het vertrekpunt van de horecavisie. Het ontwikkelperspectief (of de marktruimte) voor horeca wordt in horecavisies mede bepaald aan de hand van kwantitatieve vraag- en aanbodanalyses. Vaak worden benchmarkvergelijkingen opgesteld, waarin gemeente A wordt vergeleken met gemeenten B en C. Ook wordt vaak een modelmatige verrekening gemaakt van vraag (bestedingen) en aanbod (horecazaken) om de marktvraag te benaderen. Een methodiek die is overgenomen uit distributie planologisch onderzoek voor detailhandel.

BRO onderschrijft nut en noodzaak van deze cijfermatige benadering, maar plaatst ook kanttekeningen. Het ontwikkelperspectief voor horeca laat zich slechts gedeeltelijk voorspellen en kwantificeren. Dit hangt namelijk veel meer samen met locatie- en omgevingskwaliteiten, trends, demografische ontwikkelingen, lokaal ondernemerschap, wisselwerking met andere voorzieningen en toeristische potentie van een gebied. Daarom zijn altijd kwalitatieve nuances nodig bij kwantitatieve analyses. Het ontwikkelperspectief in aantal horecazaken is hooguit indicatief, en niet maatgevend. 

Waar willen we naartoe met de horeca?

Dit is de kern van de horecavisie, maar slechts beperkt, en alleen indicatief te kwantificeren. Toch zijn veel gestelde vragen: hoeveel horeca is passend voor mijn gemeente of centrum? Is versterking mogelijk? Op welke plekken en met welk type? In de praktijk zien we in horecavisies een sterke focus op cijfers, maar kwalitatieve afwegingen zijn minstens zo belangrijk. Denk bijvoorbeeld aan: wat voor gemeente of centrum willen we zijn? Wat zijn de wensen en uitdagingen van marktpartijen? Wat zijn de brede beleidsambities? In welke gebiedsontwikkelingen kan horeca een rol spelen, economisch en maatschappelijk? Welke doelgroepen trekken we aan of juist niet? Wat was de beleidslijn van de voorgaande horecavisie? De antwoorden verschillen per gemeente of centrum.  

Hoe gaan we de visie realiseren?

Er zijn verschillende instrumenten om de horecavisie te realiseren. Jarenlang was het belangrijkste instrument het bestemmingsplan (straks omgevingsplan). Deze instrumenten kennen echter steeds meer beperkingen door de jurisprudentie van de Europese Dienstenrichtlijn. Daardoor is het niet langer mogelijk om ongemotiveerd nieuwe vestigingsbeperkingen voor horeca op te leggen (welke horeca op welke plek). Bovendien leidt een overmaat aan ruimtelijke beperkingen of te veel horeca categorieën tot 'hokjes' discussies bij plantoetsing. Dit beperkt goed ondernemerschap en houdt ongewenste ruimtelijke effecten níet tegen. 
De afgelopen jaren verruimden veel gemeenten de planologische mogelijkheden voor horeca. Door de komst van de Dienstenrichtlijn is het daarom complex, of zelfs onmogelijk, deze planologische mogelijkheden terug te draaien. 

Planologische regulering en de Europese Dienstenrichtlijn 

Deze richtlijn stelt dat horeca zich (als dienst) vrij moet kunnen vestigen. Overheden mogen enkel vestigingsbeperkingen voor horeca opleggen als de ruimtelijke noodzakelijkheid en evenredigheid is aangetoond. In algemene zin geldt: hoe gedetailleerder de vestigingsbeperking, hoe kleiner de ruimtelijke noodzakelijkheid. In dat geval is de beperking strijdig met de Dienstenrichtlijn. Als je bijvoorbeeld vanuit algemene noodzakelijkheid niet kan uitleggen waarom de ene ondernemer een restaurant mag voeren en de buurman niet, is het stelsel waarschijnlijk te beperkend. 

Nut en noodzaak horecavisie? Reële ambities nodig

Juist door de veranderende planologische mogelijkheden en voorwaarden, is een actuele horecavisie meer dan ooit nodig. Planologische regulering moet immers ruimtelijk onderbouwd zijn. In veel verouderde maar ook in nieuwe horecavisies is dit onvoldoende geborgd, met alle gevolgen van dien. De horecastructuur hoeft en kan niet volledig planologisch worden gereguleerd naar type, aantallen en omvang per deelgebied. Planologische regulering is enkel nodig om excessen en overlast te voorkomen, zoals nachthoreca in woongebieden. Dat is een goede ruimtelijke or-dening waarvoor de horeca categorieën ook bedoeld zijn!

Dit betekent echter niet dat gemeenten geen ambities mogen hebben. Sommige beleidsambities kunnen en hoeven niet planologisch te worden geborgd. Prima! Mits dit ook helder in de horecavisie staat en wordt gecommuniceerd. Voor sommige ambities bestaan namelijk ook andere, effectievere, instrumenten voor ruimtelijk sturen. Denk aan afspraken met pandeigenaren en ondernemers, terrasmogelijkheden en verkeersmaatregelen. Een horecavisie gaat daarom verder dan alleen de planologische kaders. Het gaat om het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor een levendig en aantrekkelijk verblijfsklimaat voor bezoekers, en vestigingsklimaat voor ondernemers. Dat betekent een aantrekkelijke inrichting van openbare ruimte, sterke beeldkwaliteiten, terrassen op zonlocaties,  samenwerking tussen gemeente, ondernemers en vastgoedpartijen, subsidieregelingen en heldere beleidsregels voor terrassen. Dit vraagt om brede afstemming met marktpartijen (horeca, pandeigenaren) zodat zij ruimte hebben om te investeren, maar ook met hun omgeving (bewoners en ondernemers). 

Lees ook: Hoeveel ruimte voor horeca is er nog?