Het failliet van het DPO 'sommetje'

Wat is ook al weer een DPO?

Het DPO is niet meer dan een modelmatige weergave van het economisch functioneren van het winkelaanbod in een gebied, op basis van bevolkingsprognoses, omzetkengetallen (landelijk gemiddelde omzet per hoofd en vloerproductiviteit), koopstromen en winkelmeters. In dit sommetje worden vraag en aanbod in een gebied tegen elkaar afgezet om een indicatie te geven van hoeveel m² winkelvloeroppervlak nog kan worden toegevoegd om uit te komen op de norm voor economisch-duurzaam functioneren. Het zegt dus nadrukkelijk niets over de marktruimte. Die bepaalt de markt immers zelf.

Wat kan je er (niet) mee?

De uitkomst van de berekening kan inzicht geven in het economisch functioneren van het winkelaanbod in een gebied. Doen de winkels het goed of slecht in vergelijking tot de gemiddelden? De som helpt adviseurs om eventuele omzeteffecten van nieuw aanbod in de context van het bestaande aanbod te plaatsen. Veel meer dan dit kan je er niet mee. In de praktijk zien wij toch dat het sommetje meestal misbruikt wordt om goede initiatieven tegen te houden. Men voert aan dat een overschrijding van de berekende distributieve ruimte in strijd zou zijn met de ladder voor duurzame verstedelijking. BRO hanteert al sinds het bestaan van de ladder in 2012 een systematiek die uitgaat van maatwerk, waarbij de kwalitatieve behoefte en ruimtelijk-functionele effecten op de consumentenverzorging, detailhandelsstructuur en de leegstand centraal staan. De analyse van de kwantitatieve behoefte (sommetje) wordt gemaakt om de omzeteffecten te kwantificeren, waarna een conclusie kan worden getrokken in hoeverre eventuele ruimtelijke effecten op bestaande zaken aanvaardbaar zijn. Een overschrijding van de uitbreidingsruimte betekent dus vanuit de ladder helemaal niet dat er geen behoefte is, want de kwalitatieve aspecten en de aanvaardbaarheid van de effecten wegen veel zwaarder in de laddertoets. Dit wordt vaak vergeten.

In een uitspraak van de Raad van State inzake de verplaatsing en uitbreiding van een supermarkt is dit ook expliciet benoemd: “Met het ontbreken van een kwantitatieve behoefte is niet zonder meer gegeven dat alleen al daarom niet kan worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Steeds moet worden bezien of de uitbreidingen, in voorkomend geval uitbreidingen die leiden tot een toename van het overaanbod, vanuit ruimtelijk oog-punt onaanvaardbare leegstand tot gevolg zullen hebben.”

Verkeerde beleidskeuzes

Wat betreft individuele initiatieven houden discussies rondom de uitgangspunten van het sommetje, bijvoorbeeld koopstromen, bij de Raad van State geen stand. De Raad van State toetst op aannemelijkheid en onderbouwing van de gehanteerde uitgangspunten. De Raad van State toetst niet welke mening van welke adviseur het beste zou zijn.

Niet alleen discussies bij de rechter worden op de verkeerde gronden gevoerd, veel erger is dat de uitkomsten van het DPO-sommetje in beleidskaders worden opgenomen als norm. Dit komt terug in provinciale, regionale en gemeentelijke detailhandel- of retailvisies. Voorbeelden zijn de groei van de winkelruimte te maximeren op de uitkomst van het sommetje of het stellen van een meter voor meter of saldo-nul benadering. Op papier lijken dit goede beleidslijnen, maar in de praktijk zorgen dergelijke regels alleen maar voor verwarring en belemmering en zijn ze bovendien niet uitvoerbaar.

In beleid zou het accent veel meer op kwaliteit moeten liggen, niet op kwantiteit. Dat op sommige plekken te veel winkelmeters zijn is inmiddels wel bekend, maar dat vernieuwing en dynamiek essentieel zijn voor een aantrekkelijk winkelaanbod wordt snel vergeten. De vraag die centraal moet staan is daarom: in hoeverre voldoet het bestaande aanbod nog aan de huidige en toekomstige eisen van de consument? En niet: hoeveel uitbreidingsruimte of marktruimte is er nog? Het toevoegen van nieuwe meters ten koste van bestaande meters is prima, zolang sprake is van een kwalitatieve versterking. Dit heet gezonde marktwerking. Eventuele leegstand die ontstaat is ook niet per definitie onaanvaardbaar, want er bestaan grote verschillen in de ruimtelijke relevantie van leegstand. Bijvoorbeeld solitaire leegstand op een bedrijventerrein, vervelend voor de eigenaar maar minder ruimtelijk relevant, versus leegstand in een binnenstad, in potentie een risico voor het algeheel functioneren van de binnenstad, dus ruimtelijk relevant.

Accent op kwaliteit en niet op kwantiteit

Laten we het DPO voortaan op waarde schatten en ons niet meer blindstaren op de uitkomst van het sommetje. Initiatieven moeten primair worden beoordeeld op de kwalitatieve toegevoegde waarde op de consumentenverzorging, detailhandelsstructuur en in het verlengde daarvan het woon-, leef en ondernemersklimaat, uiteraard binnen het kader van aanvaardbare, ruimtelijk relevante effecten. Dit is immers de essentie van de ladder voor duurzame verstedelijking. Hetzelfde geldt voor detailhandels- en retailvisies. Je lost problemen niet op door onzinnige kwantitatieve beperkingen op te leggen, wel door het verbeteren van de kwaliteit.