Dark stores en ghost kitchens; trick or treat voor centrumgebieden?

Tijdens de coronacrisis hebben consumenten het online bestellen van boodschappen ontdekt en heeft de bezorgeconomie zich sterk ontwikkeld. Nu we langzaam maar zeker teruggaan naar het ‘oude normaal’ lijkt het thuisbezorgen van boodschappen het ‘nieuwe normaal’ te worden.

Flitssupermarkten bezorgen uitsluitend aan huis

In het nieuwe normaal wordt de consument veeleisender; morgen bezorgd wordt vandaag in huis. Flitssupermarkten als Gorillas en Flink spelen hierop in; nieuwe marktspelers die uitsluitend boodschappen aan huis bezorgen, en ook nog binnen tien minuten. Hiervoor opereren flitssupermarkten vanuit dark stores. Dit zijn mini-magazijnen gelegen op fietsafstand van hun klanten zodat fietskoeriers de strakke tijdslimiet kunnen halen. De term dark stores is afgeleid van de afgeplakte ramen die deze mini-magazijnen vaak hebben.

Negatieve gevolgen van het gebruiksgemak

Deze uitstraling van flitssupermarkten is één van de negatieve gevolgen waar gemeenten en inwoners mee worden geconfronteerd. Daarnaast hebben dark stores invloed op de levendigheid en gezelligheid die gemeenten en winkeliers zo graag willen in hun centrumgebieden. Want de online bestellingen doet de consument thuis op de bank, en niet in de winkels in het centrum. Ook zorgen wachtende fietskoeriers voor parkeerproblemen en een rommelig trottoir in de directe omgeving van een dark store. Kleine voorraden in de mini-magazijnen vragen een hoge frequentie van bevoorrading, met als gevolg veel verkeersbewegingen. Dit brengt niet alleen de verkeersveiligheid in gevaar, maar staat ook haaks op de duurzaamheidsdoelstellingen.

Soortgelijke problemen spelen natuurlijk ook bij bezorgrestaurants die zich vestigen met een ghost kitchen en maaltijden alleen thuisbezorgen.

Regulering volgens het huidige wettelijke stelsel

Een wildgroei aan bezorgservices is onwenselijk. Het is onduidelijk binnen welke bestemmingen dit soort diensten zich kunnen vestigen. Traditioneel zou dit in een detailhandels- of horecabestemming passen, maar is dat nog steeds zo? Wellicht dat het ook in een dienstverlenings- of bedrijfsbestemming past? En dan is het voor gemeenten lastiger hierop te sturen. Ook omdat dit nieuwe fenomeen nog niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan.

BRO krijgt veel vragen over de beleidsmatige en planologische regulering van deze bezorgservices. Binnen het huidige wettelijke stelsel is het bestemmingsplan het aangewezen instrument om de ruimtelijke effecten af te wegen en te kaderen. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat voor het bepalen van de hoofdfunctie de aard, uitstraling en inrichting van het pand doorslaggevend zijn (AbRS 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430). Of dit ook voor de meeste omzet zorgt, is niet (ruimtelijk) relevant. Zo bepaalde de Raad van State (AbRS 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9944) dat het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en etenswaren om deze ter plaatse te nuttigen, een wezenlijk kenmerk is van een horecabedrijf.
Het aanbieden van zitplaatsen om het gekochte onmiddellijk te nuttigen, is wat een horecabedrijf onderscheidt van een winkel. Dit betekent dus ook dat afhaalrestaurants geen horecabestemming hoeven te hebben als zij geen zitplaatsen aanbieden.

Advies BRO

Wij adviseren gemeenten daarom eerst bezorgservices goed te definiëren en vervolgens in beleid te bepalen op welke (type) locaties deze gewenst of juist ongewenst zijn. Op basis daarvan kunnen de bestemmingsplannen worden aangepast. Dit kan op verschillende manieren worden geregeld. Bijvoorbeeld door de 'traditionele' definities van horeca, detailhandel, dienstverlening en bedrijvigheid aan te passen en deze bezorgservices expliciet uit te sluiten. Dergelijke definitieaanpassingen zagen we al bij headshops, belwinkels, afhaalpunten en webwinkels.

Ook kunnen bezorgservices als 'strijdig gebruik' expliciet worden verboden. Sowieso is het nodig genoemde services helder te definiëren. Waar bezorgservices wel zijn toegestaan, kan dit met een aanduiding voor een gebied of perceel specifiek. Het is ook mogelijk met een afwijkingsmogelijkheid in het plan onder voorwaarden deze services toe te staan. Momenteel kan dit relatief eenvoudig worden geregeld middels een paraplu- of facetbestemmingsplan. Hiermee kan aan meerdere bestemmingsplannen tegelijk een regeling voor een specifiek thema worden toegevoegd of aangepast. Zoals bijvoorbeeld voor parkeren of kamerverhuur.

Echter, per 1 juli 2022 verandert het wettelijk kader als de Omgevingswet in werking treedt. Het is qua planning bijna niet mogelijk vóór deze datum een (ontwerp)bestemmingsplan ter inzage te leggen. Daarom is het nodig alvast te kijken naar de wettelijke mogelijkheden onder de Omgevingswet.

Onder de Omgevingswet vormen alle bestemmingsplannen, tezamen met een aantal andere regelingen voor de fysieke leefomgeving, automatisch het tijdelijke omgevingsplan. Dit tijdelijke omgevingsplan moet in 2029 geheel zijn omgezet naar een definitief omgevingsplan onder de Omgevingswet. In de tussentijd kan het tijdelijke omgevingsplan (thematisch) worden aangevuld zoals dat nu ook kan met een parapluplan. Dit kan alléén als er geen conflicten ontstaan met regels uit het tijdelijke deel. Zolang onderwerpen niet in het tijdelijke deel zijn geregeld, zullen er geen conflicten zijn. Maar omdat een regeling voor dark stores of ghost kitchens vaak ingrijpt in bestaande regelingen voor detailhandel of horeca, zal er al snel een conflict ontstaan.
Daarom adviseert BRO hiervoor een regeling op te nemen in het definitieve omgevingsplan. De wijze van regelen is afhankelijk van de vorm en structuur van het omgevingsplan en de ambities en behoeften. Neem gerust contact op als u hierover meer wilt weten.

redacteuren: Jan Douwe Oegema, adviseur omgevingsrecht en Wanda Blommensteijn, jurist / senior adviseur omgevingsrecht.

Contact
Jan Douwe Oegema, jan.douwe.oegema@bro.nl