Het post-Appingedam tijdperk, hoe nu verder?

Gemeente Appingedam heeft op 24 juni jl. gelijk gekregen van de Raad van State: Bristol mag worden geweerd op het Woonplein. De in het bestemmingsplan opgelegde branchebeperking voldoet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn, omdat noodzakelijkheid en evenredigheid goed zijn onderbouwd. Wat betekent deze uitspraak voor de brancheringsdiscussie in Nederland? Wat kunnen we wel / niet brancheren? Hoe ziet de toekomst van de Nederlandse (perifere) detailhandelsstructuur er uit? In dit artikel beantwoorden wij deze vragen.

De Dienstenrichtlijn, hoe zit het ook al weer?
In het kort komt het er op neer dat indien binnen een detailhandelsbestemming beperkingen worden opgenomen ten aanzien van bijvoorbeeld branchering en maatvoering, deze beperkingen moeten worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Volgens de Dienstenrichtlijn heeft elke dienstverlener (o.a. winkels) het recht zich vrij te kunnen vestigen zonder beperkingen, tenzij onderbouwd kan worden aangetoond dat wordt voldaan aan de eisen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Ter verduidelijking: de Dienstenrichtlijn gaat dus niet over waar wel / geen detailhandel wordt toegestaan, maar over beperkingen binnen de mogelijkheid van detailhandel. In veel bestemmingsplannen, met name in de periferie, zijn brancherings- en maatvoeringsbeperkingen voor detailhandel opgenomen. Gemeenten hebben in principe de plicht eventuele beperkingen te onderbouwen. Momenteel wordt dit veelal niet gedaan. Pas op het moment dat een procedure wordt aangevoerd komen gemeenten in actie om beperkingen te onderbouwen.
 

Gemeenten hebben in principe de plicht eventuele beperkingen te onderbouwen.
 

Wat kunnen we wel / niet brancheren?
Het is een fabeltje dat een bestemmingsplan Dienstenrichtlijn proof kan worden gemaakt. De enige manier om Dienstenrichtlijn proof te zijn is door geen beperkingen voor detailhandel op te leggen (algemene detailhandelsbestemming). In dat geval is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing. Elke vorm van beperken binnen een detailhandelsbestemming kan in potentie sneuvelen bij de Raad van State. Of een bestemmingsplan ook daadwerkelijk sneuvelt hangt af van de wisselwerking tussen het gevoerde beroep en de scherpte van de verweerder, lokale vraag- en aanbodverhoudingen, regionale context, detailhandelsbeleid en de mate waarin de gemeente elders coherent en systematisch handelt in het opleggen van beperkingen voor detailhandel. In feite is de daadwerkelijk opgenomen beperking veel minder relevant.

Wel kan op voorhand worden ingeschat hoe goed een beperking is te onderbouwen, zie handreiking Dienstenrichtlijn. Extreme vormen van beperkingen, zoals een locatie waar uitsluitend een supermarkt is toegestaan, zijn nauwelijks te onderbouwen. In de praktijk blijken dit soort zeer specifieke en zeer beperkende regels nog veel voor te komen in bestemmingsplannen. Het zijn vaak resultaten van ondoordachte planregels, bewuste acties om uitsluitend bestaand gebruik toe te staan of onderhandelingen.
 

Het is een fabeltje dat een bestemmingsplan Dienstenrichtlijn proof kan worden gemaakt.
 

Wat beperken en waarom?
De Dienstenrichtlijn zou wat ons betreft moeten zorgen voor een andere mindset bij gemeenten én professionals. Verschuiving van een ‘angstcultuur’ waarbij detailhandel buiten het hoofdcentrum in sterke mate wordt beperkt, naar een ‘kanscultuur’ waarbij zorgvuldig wordt afgewogen welke beperkingen écht noodzakelijk zijn om effecten op de reguliere winkelstructuur te voorkomen. Het bestemmingsplan moet niet meer worden gebruikt als lappendeken om alles juridisch te regelen. In de praktijk betekent dit, dat in bepaalde gemeenten een meer conserverend beleid met relatief veel beperkingen nodig is, terwijl in andere gemeenten een vrij of ruimhartig gedachtegoed geschikt is. Als alle signalen voor het hoofdcentrum op rood staan, bijvoorbeeld door bovengemiddelde leegstand, toename van de koopkrachtafvloeiing, afnemende bezoekersaantallen, weinig dynamiek, dan is het opleggen van strakke en duidelijke beperkingen in de periferie noodzakelijk. De lokale context is bepalend voor de mate waarin beperkingen in de periferie worden opgelegd. Dit sluit bovendien goed aan op jurisprudentie van de Dienstenrichtlijn, aangezien de beperkingen juist expliciet moeten worden onderbouwd op basis van de lokale situatie en waarom deze beperkingen effectief zijn.

Voorbeeld: Woonplein Appingedam
Neem als voorbeeld het Woonplein in Appingedam. Een klassieke PDV locatie met duidelijk profiel met winkels in de doe-het-zelf-, tuin-, auto- en woonbranche. De gemeente trekt duidelijk een lijn als het gaat over modische winkels zoals Bristol op deze locatie. Het centrum van Appingedam heeft het zwaar vanwege krimp, afnemende behoefte aan winkelruimte en lokale context, waardoor de gemeente geen nieuwe locatie wenst voor modische winkels. De keuze om modische winkels zoals Bristol te weren is daardoor niet gebaseerd op een angstcultuur, maar op noodzaak! In sommige grotere gemeenten waar de binnenstad duidelijk floreert en waar tegelijkertijd zeer terughoudend wordt omgegaan met branchebeperkingen in de periferie, moet worden afgevraagd of het huidige beleid vanuit angst is opgesteld of vanuit een reële kans op onaanvaardbare ruimtelijke effecten. Met angst bedoelen we het 'onderbuikgevoel' (zonder gefundeerd onderzoek) dat als gevolg van een ruime branchering het hele centrum zal leeglopen of dat zaken verdwijnen met onaanvaardbare leegstand tot gevolg.


Verschuiving van angstcultuur naar kanscultuur. De lokale context is bepalend voor de mate waarin beperkingen in de periferie worden opgelegd.
 

Visie op de detailhandelsstructuur als uitgangspunt voor keuzes
Wij adviseren om de visie op een gebied altijd centraal te stellen boven de keuze beperkingen te laten voldoen aan de Dienstenrichtlijn. Dit laatste kan immers nooit worden gegarandeerd. Niet voor niks gaat de Dienstenrichtlijn binnen de evenredigheidstoets ook in op ‘coherente en systematische’ beleidsvoering. Jarenlange zorgvuldige keuzes in brancherings- en maatvoeringsbeperkingen moeten niet (volledig) worden losgelaten omdat de kans bestaat dat daarmee niet aan de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. Uiteraard kan het gedachtegoed van de Dienstenrichtlijn (regie op basis van een kanscultuur) wel bijdragen aan een andere richting die beter aansluit op de lokale context, retailtrends en consumentengedrag.

Uit de analyse van de detailhandelsstructuur zal moeten blijken welke brancheringsbeperkingen in de periferie in de specifieke lokale context noodzakelijk zijn. Deze specifieke en lokale analyses vormen tevens de basis voor de onderbouwing aan de Dienstenrichtlijn.   


Stel de visie op een gebied altijd centraal boven de keuze beperkingen te laten voldoen aan de Dienstenrichtlijn.
 

Voor meer informatie: Robin van Lieshout, E robin.van.lieshout@bro.nl, M 06 06 148 793 76  en Geri Wijnen,
E geri.wijnen@bro.nl, M 06 148 770 74