Brancheringsregels mogen, mits goed onderbouwd

In een recente uitspraak (20 juni 2018; bestemmingsplan 'Stad Appingedam') heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat brancheringsregels voor perifere winkelgebieden noodzakelijk kunnen zijn voor de bescherming van het centrumgebied. Wel moeten deze brancheringsregels goed worden onderbouwd, omdat anders niet kan worden bepaald of de brancheringsregels evenredig zijn, dat wil zeggen 'niet verder gaan dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt'.

Inhoud uitspraak
De gemeenteraad van Appingedam wil reguliere detailhandel, zoals kledingwinkels, van de perifere detailhandelslocatie ‘Woonplein’ weren, zodat negatieve gevolgen voor het centrumgebied kunnen worden voorkomen. Hiertoe heeft de gemeenteraad 'brancheringsregels' opgenomen in het bestemmingsplan 'Stad Appingedam'. Volgens een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein is dit in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft het Europese Hof van Justitie zogenaamde prejudiciële vragen gesteld over deze zaak, waarbij zij onder meer wilde weten of detailhandel in goederen ook onder deze Dienstenrichtlijn valt. Het Hof beantwoordde die vraag in januari 2018 bevestigend, maar of de brancheringsregels uit het bestemmingsplan vervolgens ook aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn voldoen moet de Afdeling zelf beslissen.

De Afdeling oordeelt nu dat aan de voorwaarde van noodzakelijkheid uit de Dienstenrichtlijn is voldaan, want het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied zijn noodzakelijk voor de bescherming van het stedelijk milieu en daarmee een dwingende reden van algemeen belang die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt. In de uitspraak oordeelt de Afdeling vervolgens dat onvoldoende onderbouwd is dat de regeling aan de voorwaarde van evenredigheid voldoet. De Afdeling mist een analyse op basis van specifieke gegevens dat de vestiging van reguliere detailhandel op het Woonplein zou zorgen voor een minder leefbaar centrumgebied met meer leegstaande winkels. Dit betekent dat de Afdeling nu niet kan beoordelen of de brancheringsregels evenredig zijn in verhouding tot het te dienen doel: bescherming van het centrum.

De gemeenteraad van Appingedam krijgt van de Afdeling nu een half jaar de tijd om de evenredigheid van de brancheringsregels in het bestemmingsplan alsnog te onderbouwen of het bestemmingsplan aan te passen. Daarna zal de Afdeling beoordelen of de gemeenteraad aan de opdracht heeft voldaan en een definitieve uitspraak doen over de vraag of de brancheringsregels in het bestemmingsplan zijn toegestaan.

Gevolgen voor de praktijk
In het kader van deze tussenuitspraak kan men de volgende vraag stellen:
Of voor de toepassing van brancheringsregels moet uitgegaan worden van de premisse dat deze toegestaan zijn, mits ze voldoen aan de voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn.
Of dat de bewijslast ‘omgedraaid’ wordt. Dus dat het beperken van de branchering niet mag, tenzij zeer goed onderbouwd.

Gezien het feit dat brancheringsregels expliciet toegestaan zijn in het Besluit ruimtelijke ordening (art. 3.1.2 lid 2), gaan wij uit van het eerste (ja, mits). Ook de reactie van het Europees Hof en de uitspraak van de Raad van State geven geen concrete aanleiding dat dit anders zou zijn. Mogelijk komt hierover meer duidelijkheid bij de finale uitspraak.

Wel is met deze tussenuitspraak helder geworden dat de brancheringsregels heel goed onderbouwd moeten worden aan de hand van concrete (onderzoeks)gegevens, welke direct gerelateerd moeten worden aan de reikwijdte van de regeling. De Raad van State heeft heel duidelijk richting gegeven aan de voorwaarden waaraan een onderbouwing moet voldoen en heeft zelfs voorbeelden gegeven van de gegevens die hierbij gebruikt kunnen worden. In dit verband wijzen wij erop dat wij in de praktijk vaak zien dat de afstemming tussen de onderbouwing en (de reikwijdte van) de juridische regeling onvoldoende is. Onze retaildeskundigen en juristen werken daarom nauw samen om juist deze afstemming zo goed mogelijk vorm te geven. Met deze uitspraak wordt het belang van deze samenwerking nog eens extra onderstreept.

Klik hier voor de uitspraak.

Voor meer informatie: Geert Welten, E geert.welten@bro.nl, M 06 148 793 98  en Wanda Blommensteijn, E wanda.blommensteijn@bro.nl, M 06 150 726 51