Het failliet van het DPO 'sommetje'

Het distributie planologisch onderzoek (DPO), als retail adviseur heb ik er een haat-liefdeverhouding mee. Weliswaar is het DPO een bruikbare methode om de markt en de effecten van ontwikkelingen te beschrijven, maar de uitkomsten in m² zijn hoogst indicatief. In mijn adviezen benadruk ik dit ook steeds, maar professionals blijven de uitkomst van het ‘sommetje’ beschouwen als norm waar niet van kan worden afgeweken. Het gevolg? Verkeerde keuzes in beleid en verkeerde conclusies in de ladder voor duurzame verstedelijking. Met de huidige branchevervaging, toename van internetbestedingen (multichannel) en grillig consumentengedrag wordt de uitkomst bovendien nóg indicatiever, of sterker nog, zijn er helemaal geen sommetjes meer te maken en wordt het DPO uiteindelijk failliet verklaard. Een recente uitspraak van de Raad van State inzake de verplaatsing en uitbreiding van een supermarkt, bevestigt mijn visie op de 'vierkante meter' discussie:

“Met het ontbreken van een kwantitatieve behoefte is niet zonder meer gegeven dat alleen al daarom niet kan worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Steeds moet worden bezien of de uitbreidingen, in voorkomend geval uitbreidingen die leiden tot een toename van het overaanbod, vanuit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbare leegstand tot gevolg zullen hebben.”

Kwalitatieve aspecten en aanvaardbaarheid van effecten wegen zwaarder
Naar mijn idee is het DPO niet meer dan een modelmatige weergave van het economisch functioneren van het winkelaanbod in een gebied op basis van bevolkingsprognoses, omzetkengetallen zoals landelijk gemiddelde omzet per hoofd en vloerproductiviteit, koopstromen en winkelmeters. Vraag en aanbod in een gebied worden tegen elkaar afgezet, om een indicatie te krijgen hoeveel m² winkelvloeroppervlak kan worden toegevoegd om uit te komen op de ‘norm’ voor economisch duurzaam functioneren. Het zegt dus nadrukkelijk niets over de ‘marktruimte’, die bepaalt de markt immers zelf.

In de praktijk zie ik dat het DPO meestal wordt 'gebruikt' om goede initiatieven tegen te houden. Professionals voeren aan dat ‘overschrijdingen’ van de berekende distributieve ruimte in strijd zou zijn met de ladder voor duurzame verstedelijking. BRO hanteert al sinds het bestaan van de ladder in 2012 een systematiek die uitgaat van maatwerk, waarbij de kwalitatieve behoefte en ruimtelijk-functionele effecten op de consumentenverzorging, detailhandelsstructuur en leegstand centraal staan. Een analyse van de kwantitatieve behoefte wordt gemaakt ten behoeve van de omzeteffecten, zodat conclusies kunnen worden getrokken over de aanvaardbaarheid van eventuele ruimtelijke effecten op bestaande retail. Met andere woorden, overschrijding van de uitbreidingsruimte volgens het DPO betekent vanuit de ladder helemaal niet dat er geen behoefte is, want de kwalitatieve aspecten en de aanvaardbaarheid van de effecten wegen veel zwaarder.

Verkeerde beleidskeuzes
Wat betreft individuele initiatieven houden discussies rondom de uitgangspunten van het DPO, zoals bijvoorbeeld koopstromen, bij de Raad van State geen stand. De Raad van State toetst namelijk op aannemelijkheid en onderbouwing van de gehanteerde uitgangspunten. Niet alleen worden discussies bij de rechter op verkeerde gronden gevoerd, veel erger is dat de uitkomsten van het DPO in beleidskaders worden opgenomen als norm. Dit gebeurt zowel in provinciale, regionale als gemeentelijke detailhandels- en retailvisies, met bijvoorbeeld het maximeren van de groei van winkelruimte, of een ‘meter voor meter’ of ‘saldo-nul’ benadering. Op papier lijken dit goede beleidslijnen, maar in de praktijk zorgen dergelijke regels alleen maar voor verwarring en belemmering en zijn ze bovendien niet uitvoerbaar.

In beleid zou volgens mij het accent veel meer moeten liggen op kwaliteit, niet op kwantiteit. Dat op sommige plekken teveel winkelmeters zijn is inmiddels wel bekend, maar dat vernieuwing en dynamiek essentieel zijn voor een aantrekkelijk winkelaanbod wordt te snel vergeten. De vraag die centraal zou moeten staan is in hoeverre het bestaande aanbod nog voldoet aan de huidige en toekomstige eisen van de consument? Het toevoegen van nieuwe meters ten koste van bestaande meters is prima, zolang sprake is van een kwalitatieve versterking. Dit heet gezonde marktwerking. Eventuele leegstand is dan ook niet per definitie onaanvaardbaar, want er bestaan grote verschillen in de 'ruimtelijke relevantie' van leegstand, zoals bijvoorbeeld solitaire leegstand op bedrijventerreinen versus leegstand in binnensteden.

Accent op kwaliteit en niet op kwantiteit
Ik stel voor dat we het DPO voortaan op waarde schatten en ons niet meer blindstaren op de uitkomst van het ‘sommetje’. Initiatieven zouden primair moeten worden beoordeeld op de kwalitatieve toegevoegde waarde voor consumenten, detailhandelsstructuur en in het verlengde daarvan het woon-, leef en ondernemersklimaat. Uiteraard binnen het kader van aanvaardbare ruimtelijk relevante effecten: de essentie van de ladder voor duurzame verstedelijking! Hetzelfde geldt voor detailhandels- en retailvisies.

Voor meer informatie: Robin van Lieshout, adviseur retail, E robin.van.lieshout@bro.nl, M 06 148 793 76.