Participatieverplichting onder de Omgevingswet

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het verplicht om het in het kader van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan participatie toe te passen en daarvoor gemeentelijk beleid op te stellen. De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet én in het omgevingsbesluit regels over participatie opgenomen bij toepassing van de gemeentelijke kerninstrumenten. Bij het instrument omgevingsvergunning is participatie niet verplicht, tenzij het gaat om een buitenplanse omgevingsvergunning én de raad deze heeft aangewezen als 'participatieplichtig'. De wijze waarop participatie wordt toegepast is wettelijk gezien in alle gevallen vormvrij. Het gemeentelijke participatiebeleid is echter wél bindend voor het vaststellend bestuursorgaan. Hoe vormvrij de participatie daadwerkelijk is, is dus afhankelijk van de ruimte die een gemeente voor zichzelf creëert in haar participatiebeleid.  

Om rechtsonzekerheid te voorkomen wordt aanbevolen participatiebeleid helder te formuleren en goed af te wegen of, en zo ja in welke gevallen en in welke vorm, participatie bij ruimtelijke besluiten vereist is. Daarbij is het van belang rekenschap te geven van de mate van beleidsruimte voor elk instrument.

Wat is participatie?
De Omgevingswet zegt over participatie: 'het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit'. Belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.

Juridisch kader
In het omgevingsbesluit staan regels om participatie te waarborgen. Voor de omgevingsvisie, programma en omgevingsplan geldt een motiveringsplicht. Dit houdt in dat het bevoegd gezag bij het besluit aangeeft:

  1. hoe de gemeente de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken, en wat met de resultaten is gedaan;
  2. in hoeverre aan haar beleidsregels over participatie is voldaan.

Bij het omgevingsplan geeft de gemeente bovendien vooraf in de kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien.

Voor de omgevingsvergunning is bepaald dat bij een aanvraag dient te worden aangegeven of belanghebbenden bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en zo ja, hoe en wat de resultaten hiervan zijn. Kortom, participatie bij een omgevingsvergunning traject is niet verplicht. Bovendien mogen gemeenten - in tegenstelling tot bij andere kerninstrumenten - geen aanvullende eisen stellen aan participatie bij omgevingsvergunning trajecten. Hiermee wordt de vormvrijheid van het participatieproces bij omgevingsvergunningen verzekerd.

De gemeenteraad kan in een algemeen besluit gevallen aanwijzen waarbij participatie wél verplicht is, voordat een aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend. Voor die gevallen moet initiatiefnemer aantonen dat participatie heeft plaatsgevonden. De gemeenteraad kan een dergelijke aanvraag buiten behandeling laten indien niet aan participatie is gedaan. Ook in dit geval mogen geen aanvullende aanvraagvereisten worden gesteld; de wijze waarop de participatie wordt uitgevoerd is vormvrij.

Participatiebeleid
Gemeenten hebben grote vrijheid hun participatieproces op maat in te richten. Toch helpt het vanaf het begin duidelijke kaders of spelregels af te spreken. Zo wordt de kwaliteit van het participatieproces gewaarborgd en is het voor initiatiefnemers inzichtelijk wat van hen wordt verwacht. Het voeren van participatiebeleid dat ziet op de inzet van participatie bij de omgevingsvisie, programma en omgevingsplan is middels het invoeringsbesluit Omgevingswet zelfs verplicht gesteld. Het participatiebeleid dat een gemeente vaststelt is bindend voor het vaststellend bestuursorgaan. Hoewel wettelijk geen inhoudelijke eisen worden gesteld aan de vorm van participatie, is deze dus wel afhankelijk van de ruimte die een gemeente voor zichzelf creëert in haar participatiebeleid.

In het participatiebeleid kan de gemeenteraad haar strategische visie verwoorden op de toepassing van participatie. De VNG checklist kan daarbij richting geven. Ook de regeling omtrent de projectprocedure in de Omgevingswet geeft daarvoor handvatten (art. 5.3 lid 1 omgevingsbesluit).

Beleidsruimte
Vergaande participatie voor onderwerpen waar weinig beleidsruimte bestaat is niet erg zinvol, en kan leiden tot participatiemoeheid. Verwachtingen kunnen dan op voorhand niet worden waargemaakt, wat niet bevorderlijk is voor de geloofwaardigheid en het vertrouwen in de gemeente. Als we gaan kijken naar de mogelijkheden van participatie in het kader van de gemeentelijke kerninstrumenten op grond van de Omgevingswet, is het dus van belang om de beleidsruimte per kerninstrument in beeld te brengen.



Participatievormen
Verschillende participatievormen zijn mogelijk bij het totstandkomen van de gemeentelijke kerninstrumenten. Belangrijk hulpmiddel hierbij is onderstaande 'participatieladder', waarin de mate van participatie (participatievorm) wordt afgezet tegen het aantal betrokkenen.

Met behulp van deze ladder kan in het participatiebeleid per kerninstrument worden aangegeven welke rol belanghebbenden hebben in het besluitvormingsproces. Deze rol is afhankelijk van de beleidsruimte per instrument. Op basis daarvan kunnen normen, criteria en spelregels worden geformuleerd om te bepalen hoe het resultaat van de participatie wordt betrokken in de besluitvorming.


Contact
Jasmijn van Tilburg, senior adviseur omgevingsrecht & ruimtelijke ordening, jasmijn.van.tilburg@bro.nl, 06 150 253 61